Ni bien asumió la Presidencia en diciembre de 2012, Enrique Peña Nieto anunció que pondría en marcha un conjunto de reformas destinadas a lograr mayor competencia económica, identificando a las telecomunicaciones como foco de interés. El anuncio fue refrendando de inmediato en el Pacto por México, un acuerdo de políticas suscripto entre los tres principales partidos, que garantizaba el apoyo legislativo. La iniciativa preveía la puesta en marcha de una reforma de rango constitucional destinada a reformar el sector ampliado de las telecomunicaciones: desde radiodifusión abierta y paga hasta servicios de telefonía e Internet.
El cambio era considerado necesario desde tiempo atrás, dada la fuerte concentración existente durante décadas, una de las mayores de la región: sólo dos grupos económicos controlan ampliamente sus respectivos mercados. Televisa, perteneciente a la familia Azcárraga, controla cerca del 70 % de la televisión abierta y del 60 % de la paga; América Móvil, de la familia Slim, domina a través de Telmex y Telcel casi el 80 % de la telefonía fija, 70 % de la móvil y 70 % del acceso a Internet.
La reforma ya había estado en agenda en la presidencia anterior de Vicente Fox, pero avanzó muy parcialmente. Y venía siendo sugerida por organismos internacionales como la OCDE. Incluso –como se muestra en WikiLeaks– formaba parte de las negociaciones bilaterales con Estados Unidos. Se denunciaba que la concentración era fuente de rentas extraordinarias para esos grupos, y que perjudicaba a toda la sociedad con mayores costos. No es casual que estemos hablando de dos de la familias más ricas no sólo de México, sino del mundo.
Lo original de la reforma finalmente emprendida, y que la convierte en un caso de referencia a nivel regional, es su enfoque integral sobre el sector, que comprende en forma conjunta tanto radiodifusión como telecomunicaciones. Y que procura enfrentar los problemas de concentración y frágil competencia por medio de una batería de medidas orientada a atacarlos desde diversos flancos. Se puede sostener que la reforma busca hacer virtud de una necesidad: para enfrentar a grupos tan poderosos y consolidados, opta por ponerlos frente a frente. No sólo pone a Televisa y América Móvil a competir entre sí, sino que también busca incluir a otras empresas locales y extranjeras que quieran expandirse o ingresar en esos mercados. Esto permite al Gobierno elevar la factibilidad de la reforma, reduciendo la capacidad de resistencia y logrando apoyos cruzados de diferentes actores.
La reforma, que fue aprobada en mayo de 2013, incluyó la modificación de varios artículos de la Constitución con miras a tres objetivos principales: a) garantizar el derecho al acceso a las tecnologías de la información y la comunicación y a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluida la banda ancha; b) la adopción de medidas de fomento a la competencia en televisión abierta y restringida, radio, telefonía fija y móvil, servicios de datos y telecomunicaciones en general; y c) la generación de condiciones para incrementar sustantivamente la infraestructura y la obligación de hacer más eficiente su uso, con un impacto directo en la caída de los precios y en el aumento de la calidad de los servicios. Para esto, se declara a las telecomunicaciones y a la radiodifusión como servicios públicos de interés general, y se establece que corresponde al Estado velar por una adecuada prestación y cobertura, de modo que toda la población pueda tener acceso.
La reforma incorporó una serie de medidas, entre las que podemos destacar:
a) La creación del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), un órgano regulador con autonomía y capacidades efectivas para la toma de decisiones en radiodifusión y telecomunicaciones. Entre otras funciones, le corresponde la asignación o revocación de las concesiones y el espectro radioeléctrico; y el control sobre el uso de las redes, la prestación de los servicios y los niveles de competencia. Para ello, dispone de diversas medidas de incentivo o de sanción. Entre éstas, se destacan la posibilidad de aplicar políticas de regulación asimétrica (específicas) sobre las empresas predominantes (cualquiera que controle más del 50 % de un mercado, ya sea medido por usuarios, tráfico o capacidad de redes), destinadas a reducir su capacidad de control e incentivar el desarrollo de la competencia mediante la reducción de costos (barreras de entrada).
El IFT ya puso en marcha sus funciones, identificando a Televisa, Telmex y Telcel como agentes predominantes en televisión abierta y telefonía, e imponiéndoles una serie de obligaciones asimétricas. Entre éstas, se destacan la regulación de contenido (como la prohibición de transmisiones exclusivas y la cesión de sus señales a los operadores de TV paga); la obligación de compartir su infraestructura pasiva (torres, postes, ductos y vías de acceso), desagregar su red local (bucle del abonado), y albergar a operadores móviles virtuales; y el control público sobre las tarifas de interconexión, de prestación mayorista de servicios, y de varios de sus servicios finales (eliminación de roaming nacional, desempaquetamiento de servicios, etc.).
A la vez, se establece que las decisiones del IFT sólo podrán ser impugnadas mediante un juicio de amparo en tribunales especializados a constituirse en la Justicia Federal, y que no podrán ser objeto de suspensión.
b) Un enfoque de convergencia tecnológica, que apunta a que se ofrezcan en competencia la mayor cantidad de servicios a través de las redes de los diferentes operadores (fijos, de cable, móviles). Para eso está prevista la concesión de licencias únicas que permitan prestar todos los servicios (Triple o Cuádruple Play).
c) En el caso específico de la televisión abierta, se licitarán nuevas concesiones de frecuencias con el objeto de crear al menos dos nuevas cadenas privadas con cobertura nacional, a las que se sumará otra pública.
d) Finalmente, se instruye al Poder Ejecutivo a desarrollar una red compartida de servicios de telecomunicaciones mayorista, que permita brindar servicios a múltiples operadores. La misma deberá extender los tendidos de fibra óptica ya desarrollados por la Comisión Nacional de Electricidad, lo que se complementará con el desarrollo de una red móvil en la banda de 700 MHz (a la que se destinarán al menos 90 MHz de espectro). Esta red, que podrá contar con la colaboración del sector privado, debe empezar a construirse antes de fines de 2014 y concluirse antes del fin de 2018.
La intención de este paquete de medidas es alentar la competencia entre servicios, a la vez que asegurar el acceso de pequeños y/o nuevos operadores a las redes cableadas y móviles. La idea rectora de la reforma es democratizar la infraestructura, promoviendo más y mejores servicios a menores precios.
Se debe remarcar, no obstante, que buena parte de la reforma se juega en las denominadas leyes secundarias, un vasto conjunto de normas que el Ejecutivo acaba de presentar al Congreso para su tratamiento, destinadas a especificar los ejes básicos incorporados a la Constitución. Allí se definen aspectos tan importantes como el nuevo marco normativo y regulatorio convergente (asignación de las concesiones, plazos, obligaciones, etc.) o la especificación de las capacidades de control y de sanción del IFT, entre otros.
La experiencia enseña que toda reforma de envergadura se pone en marcha con una fuerte decisión política, pero que su suerte se juega en la elaboración de las normas para ponerla en práctica y en las formas efectivas de implementarla por los organismos y funcionarios que la tienen a cargo. Sin un compás correcto en cada uno de esos pasos, las intenciones originales pueden quedar desvirtuadas, e incluso terminar en la zanja de una contrarreforma.
Por Gustavo Fontanals, Politólogo especializado en telecomunicaciones, Investigador de la Universidad de Buenos Aires. En Twitter: @Phillynewrocker
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